金山区政协学习委员会

蔬菜是我区居民日常消费的重要农产品，居民不仅要求其数量充足，价格平稳，更关心内在的质量安全、营养成分情况。我区作为上海市农业大区，农业和农村人口还占有较大比重，蔬菜质量如何不仅关系居民的生活消费水平，还关系到我区现代农业的发展和农民的增收。所以，加强我区地产蔬菜质量安全意义重大。为此，区政协学习委员会把加强“我区地产蔬菜质量安全”作为重点课题，奔赴区农委、区食品药品监管局、廊下镇、部分蔬菜合作社等单位，就我区“地产蔬菜质量安全”监管情况开展调研，发现当前我区蔬菜生产还在较大的困难和问题，亟需引起有关部门高度重视。

一、我区地产蔬菜生产的基本情况

我区是上海市重要的蔬菜生产基地之一，全区蔬菜种植面积占全市面积的9.80%，绿叶菜种植面积占全市面积的11.95%。据2011年数据统计，全区常年固定菜田5.96万亩，全年蔬菜种植面积20.70万亩次，其中绿叶菜类播种面积12.89万亩次，全年地产蔬菜总产量44.84万吨，总上市量38.99万吨。总产值（现行价）7.94亿元，占全区种植业产值40.08%、农业总产值22.35%，是仅次于粮食种植的第二大农业作物。

    近年来，我区农委认真落实地产蔬菜的质量安全工作，强化过程控制、加强投入品监管，推进无公害认证、创建蔬菜标准园、完善质量管理体系、建立可追溯制度等，地产蔬菜安全质量取得了良好的效果。2010年以来，我区接受的农业部和市农委的飞行检测和例行监测中，受检样品合格率为100%。

二、我区地产蔬菜质量安全监管的主要特色

（一）强化过程控制，确保地产蔬菜安全放心。认真落实蔬菜生产安全监管的“十项制度”，集中行政、技术、认证、执法等资源，强化质量安全监管过程控制。抓好产地准出。建立安全监管网格化管理制度，以产地准出工作为抓手，做到“三个不上市”，即：不承诺不上市、不检测不上市、不合格不上市；加强培训告知。有组织分层次开展培训，每年组织25余次大型培训活动，受训人数逾1万人次，每年印发11万份年历形式的《告全区种植户书》，对每户菜农发放农药安全使用技术手册；细化责任签约。在区府领导和镇政府领导签订责任协议的基础上，就蔬菜安全工作专门与各镇农技中心主任签订责任协议，同时，督促各镇抓好与村一级、园艺场以及种植户的承诺书的签订；加强监督检查。在过去以速测方式进行例行监测的基础上，从今年起新制订了区内蔬菜质量安全定性定量例行监测实施方案，做到每月每镇全覆盖和每年每户全覆盖。同时，加大农业执法力度，净化农资经营市场。去年以来，我区接受的农业部和市农委的飞行检测和例行监测中，受检样品合格率为100%。

（二）推进无公害认证，提升质量安全水平。2011年实施蔬菜无公害整体认证试点成功。2012年，我们积极拓展思路，进一步推进蔬菜无公害认证申报，扩大蔬菜无公害认证产品的覆盖面，全面提升我区地产蔬菜的质量安全水平。加强宣传引导。利用下乡指导、培训等平台，宣传无公害认证的重要性，同时，积极争取支持，全额承担认证过程中的第三方检测费用，引导生产基地、合作社和菜农积极开展无公害认证工作；协助制度建设。协助各认证合作社建立健全涵盖产前、产中、产后以及蔬菜产品质量突发事件置等方面的管理制度，把蔬菜产销工作全程制度化，从制度上确保蔬菜生产的质量安全；落实工作措施。学深学透无公害农产品认证的工作程序，针对蔬菜的常年固定菜田、季节性菜田以及复种指数等特殊性，结合蔬菜实际情况，确定单位面积的认证产品和产量，部署好具体的工作方案，形成紧凑的工作安排，在工作过程中，督促检查合作社和农户对生产质量控制措施的落实情况，规范其日常生产管理。今年我区蔬菜无公害认证率将由去年的0.97%提高到60%以上。

（三）创建蔬菜标准园，完善质量管理体系。积极开展蔬菜标准园创建，集成技术、集约项目、集中力量，示范带动蔬菜质量提升和效益提高。形成标准化生产模式。按照标准园创建规范要求，通过“六个统一”，即：统一品种、统一购药、统一标准、统一检测、统一标识和统一销售，发布操作规程，建立投入品管理、生产档案、产品检测、基地准出、质量追溯等五项质量管理制度，构建产品质量安全管理长效机制。推行绿色综防技术应用。推进蔬菜病虫害预测预警体系建设，指导蔬菜生产上选用和推广高效、低毒、低残留农药，推进以杀虫灯、防虫网、性诱剂、色板为主的绿色防控技术，指导安全使用农药和使用安全农药，减少农药的使用量；加强品牌化销售。注重品牌培育，在开展蔬菜标准化生产、商品化处理的基础上，强化品牌化销售，继银龙获得“市著名商标”和“市名牌产品”的荣誉之后，亚太的“田妞”品牌也荣获了“市著名商标”。截止今年，已有14个园艺场分别被列为1个国家级、7个市级和6个区级蔬菜标准园的创建单位。

（四）完善可追溯制度建设，保证质量安全可控。完善可追溯制度建设，全面开展档案农业、信息上传和电子信息平台建设，建立完备的质量保证体系。推进档案农业。普发《田间档案记录本》，健全生产资料进出使用登记，要求蔬菜园艺场、合作社以及2亩以上常年蔬菜种植户对蔬菜生产过程中各项农事操作进行档案记载，实行“一户一档案”；推动“从田头到餐桌”的透明化管理。选择29家园艺场进入市电子化生产信息平台，建立稳定的信息员队伍，采集汇总上报蔬菜生产和产品标识管理信息，提高园艺场的安全生产的意识和自觉性；建立区蔬菜生产和销售信息平台。购置必要的硬件设备，完成追溯信息系统软件的开发、安装和升级，以网络为载体，提供及时、准确的的信息服务。进入信息平台的园艺场，对田块进行了编码，每个田块、每个大棚都有对应的、唯一的编号，与生产过程同步，对每一个编号记录从种植到采收的所有田间管理和种子、农药、肥料等农业投入品的使用情况，细化网上可查询的信息内容，从源头上做到到蔬菜身份的可识别、可追溯。

三、我区地产蔬菜质量安全监管存在的困难和问题

（一）蔬菜生产的组织化、规模化程度不高。调研发现，我区蔬菜生产面积中散户及兼业性生产的面积尚有40%（这里散户及兼业是按照种植面积2亩为标准的，如果按照种植100亩以上为标准，我区蔬菜规模化生产程度更低），特别一部分外来散户从当地农户处直接流转土地，“打一枪换一地方”的流动式种植，对蔬菜质量安全监管带来很大的隐患。

调研数据显示，我区40%左右蔬菜种植处于小规模生产，且多为兼业型生产，多数蔬菜散户生产条件简陋、生产经营分散、技术水平不高，生产、管理比较粗放。

蔬菜生产的组织化、规模化不高还表现在缺乏蔬菜合作联社、蔬菜协会以及专业服务型蔬菜合作社。调研发现，我区基本上没有专门的蔬菜行会组织，没有较大规模的蔬菜合作联社，专业从事服务的合作社也严重不足，制约了我区蔬菜生产规模化、集约化、市场化以及社会化水平，不利于蔬菜投入品的集中采购、储存、管理、销售和归档，不利于生产工艺、技术、设备的提高，容易产生诸如农药使用等方面的风险。缺乏服务型专业合作社不利于蔬菜的流通、储藏、销售，增加菜农的生产成本和市场风险。

（二）蔬菜种植一线从业人员老龄化严重，劳动力严重紧缺。我区菜农有959户，本区菜农599户，占62.%，外地菜农360户，占38%。调研发现，本地菜农年龄多在60岁以上的老人，本地年轻人大多不愿意从事蔬菜生产。因为，蔬菜生产是劳动密集型产业，要求田间劳作时间久，用工数量多，现有的农业机械主要集中耕翻、开沟、植保方面，蔬菜生产机械化操作程度相对较低，加上工作环境相对较差，夏季要承受50℃以上高温，冬季要冒着冰雪寒风，本地年轻人不愿从事蔬菜种植，一线从事劳作的本地菜农至少已是祖辈，甚至有的已是曾祖辈，三个人加起来要达到210岁。

目前，从事蔬菜劳作的青壮劳力，基本都是外来人员。然而，由于近几年种植蔬菜收益的不稳定，工作环境艰苦，许多外来菜农也都放弃了种菜，纷纷回到老家或进入工厂打工。一线菜农的素质、数量制约了蔬菜种植的产业化、专业化发展，将来谁来种菜将是一个严重的社会问题。

（三）监管资源和能力不适应蔬菜质量安全监管的要求。按照上海市农委的要求，我区基本建立了区、镇、村负责人挂帅的蔬菜安全监管领导小组。但缺乏人员、经费、装备、设备的配套措施，基层监管的资源、能力不能适应蔬菜质量安全保障的要求。以我区廊下镇为例，廊下镇成立我市第一家镇级农产品质量安全监管站，该站现有工作人员7人，站长由镇农业技术服务推广站站长兼任，站长助理由原镇农业技术服务推广站副站长担任，专职监管工作人员3名（1名区组织部委派农业专业硕士研究生，2名“三支一扶”大学生），2名专职检测工作人员（“三支一扶”大学生）。可以看出，该监管站除去站长、助理是原农业技术服务推广站同志兼任外，5名监管人员都是没有编制的借用人员，他们的工资、奖金、社保等经费都不是监管站提供，这些人员一旦流动，该监管站也就唱起了“空城计”，无兵可用。所以，区、镇级层面亟需加大对蔬菜质量安全监管的人员、经费的保障，否则无法保证地产蔬菜的质量安全。

村一级蔬菜质量监管更缺乏经费保证，村负责蔬菜安全监管的协管员往往身兼多职，大多是村委会负责农业条线的村干部，虽然表面上责任到人，由于缺乏有效的经费保障，只不过是多加了“一顶帽子”，多挂了“一块牌子”，形式上满足了健全监管体系的要求，但监管中多是“力不从心”，致使必要的安全监管措施难以纵向到底、横向到边，存在监管隐患。

调研发现，基层蔬菜检测能力有待加强。以农药残留的速检速测为例，农药残留是蔬菜质量安全的最大隐患。当前我区从事蔬菜农药残留快速检测人员，至今没有一个统一的、具有资质的培训机构，而分别由区县蔬菜办、蔬菜技术推广中心、上海市农业科学院、上海蔬菜行业协会等单位实施培训，难以按照统一标准速检速测，实现全面持证上岗，严重影响了农药残留的速检速测的工作质量。

（四）对外地菜农的服务、管理有待强化。目前，我区4.9万亩的保有量面积中，有近30%的面积由来沪菜农经营，外地菜农占菜农总数的37.5%，在今后的几年中，来沪菜农经营面积将随着本地菜农的老龄化而逐年增加。蔬菜生产的青壮劳动力来源许多是外来人员，外来人员的进入，对该地区的综治、计生、乱搭建等各项管理工作带来了压力，社会管理成本高，再加上外来人员的生活习惯、文化层次都与本地村民有较大差异，很多村民不愿意把房子租给外来菜农。致使来沪菜农用房问题尚不能妥善解决，很多菜农吃住在田头，生产生活环境脏、乱、差，加重了蔬菜种植环境的污染，不利于对外来人口的管理，影响外地菜农蔬菜生产的积极性和精神状态，长期下去会影响蔬菜供给的数量和质量。

（五）蔬菜种植的风险大，收益不稳定。近年来，蔬菜种子、农药、薄膜等生产资料以及劳动力工资等生产性成本逐年增加，粮食收购价格的上涨间接拉动了土地租金年年“水涨船高“，投入成本的大幅上涨，使菜农增产不增收。而且，蔬菜种植风险相对较大，遇上灾害性天气，轻则减产，重则颗粒无收；即便是风调雨顺，也可能受到大市场、大流通的冲击，优质与优价不成比例，卖不到好价格甚至亏本，丰产不一定丰收。受此自然和市场两大风险的影响，菜农的收益很难保证，蔬菜种植的积极性正在逐步减退。

五、加强地产蔬菜质量安全监管的对策建议

（一）推进蔬菜生产规模化、组织化发展。建议：其一，积极引导蔬菜种植散户参加农民蔬菜专业合作社，采取运行“两头统、中间包”措施提高蔬菜生产组织化程度。重点做好农民蔬菜专业合作社对农药使用做到统一采购、统一供应，确保安全使用农药。其二，组建蔬菜合作社联社，解决分散蔬菜合作社单打独斗的局面，推进区域内整体蔬菜种植的组织化程度，发挥蔬菜合作联社在规范分散种植、强化生产计划性，以及在生产、销售、市场信息、政策宣传、人员培训以及投入品管理（农药、种子、化肥等）中的作用。其三，探索建立蔬菜行业协会，发挥协会的自我约束功能。蔬菜协会可以调解购销矛盾、稳定市场秩序、反映菜农的利益诉求，还可以加强对蔬菜行业的自我约束、菜农的培训、市场信息的交流。

（二）加大对基层蔬菜质量安全监管的资源投入。建议：其一，保障市、区、镇、村四级监管体系的运转经费。按照市农委、市财政局、市人力资源和社会保障局等3家单位于2010年3月份联合发文要求，在现有乡镇农业公共服务机构中增挂农产品质量监管部门牌子。镇农产品质量安全监管站及镇农产品质量安全检测室人员工资、社会保险等人员经费以及履行职能所需的工作经费纳入镇农业技术推广服务站财政预算，保障市、区、镇、村监管体系的有效运转。其二，落实村级农产品质量协管员的经费保障。每个村设立1名农产品质量安全村级协管员，村级协管员工资、社会保险等人员经费以及履行职能所需的工作经费由市、区、镇三级财政按比例分别承担，可以通过政府购买服务的方式发放，及保障村协管员工作的经费，也完善对村协管员的必要监督。其三，加强各监管部门的协调配合。各区县农业部门要积极加强与公安、工商、质监等部门的沟通，主动联合其执法力量，形成齐抓共管的工作局面。同时，要加强系统内的配合，建立有效的上下联动机制，形成监管合力。

（三）持续强化对我区菜农、监管者的培训宣传教育。建议：其一，在农资购买使用高峰期组织开展大规模的宣传活动，普及农资法律法规，传授识假辨假知识，提高农民依法维护自身权益的能力。加大12316为农服务热线、12331食品安全举报热线、12315消费者权益保护热线、12365产品质量投诉热线等便民服务热线的宣传力度，同时充分发挥农村自治组织便于联系农民的优势，实行群防群治。其二，我区菜农年龄普遍偏大、文化水平偏低、技术水平低差，况且外地的菜农流动性强特点，区、镇两级蔬菜生产行政部门和技术推广部门结合蔬菜生产实际，依托规模大的蔬菜专业合作社和村级协管员积极落实技术培训各项措施。其三，加大对监管部门技术人员的培训，整合区蔬菜办、蔬菜技术推广中心、上海蔬菜行业协会等培训资源，统一对技术人员上岗资质进行培训，全面推广持证上岗，提高检测技术人员的检测质量和效果。

（四）进一步加强蔬菜种植散户的安全监管。建议：在大力促进蔬菜规模化生产和组织化经营的同时，切实对现有散户有效管理。其一，建立档案信息，实现网格化管理。结合产地准出制度的实施，将全部种植散户建立档案信息，实行编码管理，上市蔬菜全部纳入网格化管理，实现质量安全可追溯。其二，加强宣传告知，增强菜农责任意识。切实做到《蔬菜农药安全使用告知书》和《安全使用农药技术指导手册》的发放率实现100%，《蔬菜质量安全责任书》和《上市蔬菜质量安全承诺书》的签订率达100%。特别是教育蔬菜种植户承包经营土地必须与村民委员会签订租赁协议，杜绝农民擅自将土地转包给外来菜农种植蔬菜现象的发生。其三，加强农资市场整顿，净化蔬菜生产投入品。加大菜区农药经营市场的整顿力度，取消无证经营，打击流动商贩，加大对禁用农药、假冒伪劣农药的清查收缴和专项整治工作力度，确保蔬菜生产投入品的安全可靠。加强对蔬菜种植散户的农药残留抽检，实行检测结果的及时通报和追溯管理，通过检打联动，对不合格产品和使用违禁农药的种植户，按“农产品质量安全法”严肃处理。

（五）加大对基础设施投入，完善蔬菜生产的设施环境。建议：加强菜田环境的整治，建议对菜农租赁本地农民房屋、蔬菜基地建设生产管理看护用房等进行支持和补贴（资金来源可考虑区、镇两级财政统筹），在实现组织化生产的前提下，通过统一规划、统一标准、统一建造生产管理用房，为在蔬菜生产基地从事劳动的来沪菜农提供必要的生产和生活条件。既可为外来菜农提供较好的生活环境，减少菜区环境污染，也有利用加强外来人口的管理。

（六）完善蔬菜流通体系建设，提高蔬菜保险服务的水平。建议：落实市、区、镇三级对蔬菜生产补贴的基础上，大力扶持龙头企业，推进蔬菜贮运物流体系建设，通过“农超对接”、“农标对接”、“农社对接”、“专业合作社＋超市”和“团购直销”等途径，积极拓宽蔬菜流通售渠道，减少蔬菜销售的成本，提高蔬菜生产附加值。同时，重视金融保险在蔬菜生产中的作用，创新农村金融服务，为蔬菜专业合作社等组织提供低息贷款，解决部分蔬菜种植大户的资金紧张问题。发挥农业保险在蔬菜生产中的作用，在蔬菜生产、价格保险中为菜农投保、出险、理赔等提供优质化、差异化服务，减少蔬菜生产的自然风险和市场风险，提高蔬菜生产的积极性，为蔬菜产品质量提供基础性保障。