金山征收补偿安置工作中存在的问题及对策

             金山区政协社会法制委员会

近年来，随着金山区经济建设持续、快速发展，每年都有大量重大项目、实事工程、招商引资项目等进行开发建设。由此导致了大量的房屋及土地征收，引发了日益突出的征收补偿安置方面的矛盾。征收安置补偿中存在的问题已在一定程度上影响了金山区的经济发展。特别是近一年来，由于新规定的陆续颁布，除原在拆迁工作中存在的一些问题外，又造成了一些新的矛盾，在包括法律适用等方面的矛盾已到了急需解决的地步。在综合听取金山区相关局、委、办及乡镇、街道、工业区等相关机构和部门的意见并进行广泛调研后，结合金山区地方经济发展的状况，金山区在征收补偿安置工作中存在六大主要问题。结合存在的问题，提出六项相应的对策。

一、金山区征收补偿安置工作中存在的主要问题

（一）关于征收补偿安置的法律适用问题

本文所称征收补偿安置，原称为拆迁补偿安置，国务院2011年1月21日颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，将房屋拆迁或动拆迁改称为征收。

在法律适用方面，2011年1月21日，国务院颁布《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令），该条例从公布之日起实施，2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。

2011年10月19日，上海市人民政府颁布《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》（上海市人民政府令第71号），该细则从公布之日起实施，2001年10月29日上海市人民政府令第111号发布的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》、2006年7月1日上海市人民政府令第61号发布的《上海市城市房屋拆迁面积标准房屋调换应安置人口认定办法》同时废止。

2011年11月4日，上海市人民政府印发《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》（沪府发（2011）75号），2002年4月10日上海市人民政府印发的《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》（沪府发（2002）13号）同时废止。

根据上述条例、实施细则及暂行规定的规定，在上述条例、实施细则及暂行规定公布或印发之日起，除已依法取得房屋拆迁许可证的项目继续沿用老的规定外，其他项目的征收安置补偿应适用新的规定。但《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》及《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》中规定土地使用权基价、价格补贴标准及临时安置补助费等，均授权区县人民政府制定。由于金山区至今没有制定相关的新标准。故在实际的征收工作中，往往无从着手。在目前金山区相关的征收安置补偿的新标准未出台前，仍然按照金府办（2004）64、66号文的规定执行。在具体征收工作中，一旦出现矛盾，无法从法律角度进行解释，也不能依法说服被征收人。目前金山区征收工作在法律适用方面实际处于真空及滞后状态。

（二）关于“协议拆迁”问题

所谓“协议拆迁”，一般是指项目没有依法取得房屋拆迁许可证或征地未经依法批准，乡镇人民政府或其委托的公司与宅基地使用人或房屋所有人按照相关补偿安置标准协商签订房屋补偿安置协议。即我们通常所说的先拆迁后征地的情况。“协议拆迁”是一个普遍性的问题，金山区所有地区、区域均存在协议拆迁。特别是随着金山区的经济较快的发展，为了项目的快速推进，“协议拆迁”已成为金山区征收的主要形式。“协议拆迁”占金山区总拆迁量的80%以上。但对于“协议拆迁”项目，拆迁人与被拆迁人所签订的“拆迁补偿安置协议书”的效力，在法律理论及司法实践中均存在较大争议。根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》，征收集体土地房屋中实施房屋补偿，应先取得征地批准手续。在未取得征地批准手续而进行“协议拆迁”，可能出现一系列的后遗症。包括房屋补偿安置协议的法律效力有待认定；宅基地使用人或房屋所有人不肯签订房屋补偿安置协议，不能强制要求其签订，也不能启动司法强迁手续；对于“协议拆迁”项目，即使签订了房屋补偿安置协议拒不搬迁的，也不能由土地管理部门责令其限期交出土地并搬迁，也无法进行司法诉讼。鉴于上述情况，因项目实施协议拆迁，往往会产生不稳定及安全问题，也影响了项目的正常推进。对此情况，政府相关部门往往无能为力。以金山工业区为例，在包括金山工业区“中运河项目”、“奉朱公路项目”等多个项目中，有的被拆迁人不肯签订协议，有的在金山工业区与被拆迁人签订补偿安置协议后，仍有部分被拆迁人不履行补偿安置协议，向法院起诉又不受理，又不能由土地管理部门责令其交出土地，导致项目推进缓慢，甚至停滞。因协议拆迁，往往产生一个基地上大部分签订协议并搬迁，而留有部分被拆迁人不肯签订协议或即使签订协议却不肯搬迁，导致项目停滞。而对于这部分被拆迁人，无论从行政方面或司法方面，均无能为力。目前也没有任何办法解决这种状况。

（三）关于征收补偿费用问题

《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第十七条规定，“征收补偿费用包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金在房屋征收决定作出前应足额到位、专户储存、专款专用。用于产权调换的房屋在交付时应当符合国家质量安全标准和本市住宅交付使用许可标准，并产权清晰、无权利负担。”第四十一条规定“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”。《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第九条也规定“征收补偿费用包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金应当在征地房屋补偿方案公告前应足额到位，并做到专户储存、专款专用。用于产权调换的房屋在交付时应当符合国家质量安全标准和本市住宅交付使用许可标准，并产权清晰、无权利负担。”

首先，对于货币补偿资金问题。在实际的征收过程中，往往资金不能及时足额到位，补偿款不能足额支付。金山区在支付补偿款方面具体做法为在被征收人交付房屋钥匙后支付部分补偿款，大部分的补偿款作为被征收人将来购买安置房的资金进行留存。由于征收补偿费用不能及时足额到位，给征收工作带来了困难。如枫泾镇的水系调整项目、上海枫叶国际学校项目、枫泾工业区及国际商务区项目。均由于征收补偿款问题，严重阻碍了征收工作的顺利开展。

其次，对于用于产权调换的房屋，即原所说的安置房问题。根据金山区住房保障和房屋管理局的统计，截止2012年5月底，金山区在外过渡的被征收户数有4700户，需求面积94万平方米。2012年5月至2014年底预计征收户数还有8800户，需求面积182.57平方米。而安置房建设滞后的主要原因系建设资金短缺。如张堰镇留溪家园二期，枫泾镇新增动迁安置地块，新城区G5地块等。

综上，关于征收补偿费用问题，具体表现在用于货币补偿的资金不能及时足额到位。用于建设产权调换的房屋的建设资金短缺。

（四）关于司法诉讼和申请司法强制执行问题

《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第四十三条规定，“被征收人、公有房屋承租人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的区（县）人民政府依法申请人民法院强制执行”。《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第二十六条第二款规定，“宅基地使用人或者房屋所有权人在责令交出土地的决定规定的搬迁期限内拒不搬迁的，由区（县）土地管理部门依法申请人民法院强制执行”。但如前所述，由于金山区目前的征收补偿依据及标准仍在沿用老政策。故对于被征收人、公有房屋承租人拒不搬迁的情况，无法申请法院强制执行。另外，最高人民法院于2012年3月26日公布了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，该规定从2012年4月10日起施行。根据该规定，人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可由人民法院执行。鉴于征收补偿涉及到违章建筑、残疾人安置、无证经营、失业补偿等难题，解决问题往往需要相关部门的相互配合、通力合作。所以，在申请法院强制执行后，光靠法院组织实施，难度较大。故最高院仍规定强制执行一般由作出征收决定的人民政府组织实施。即法院审查，政府实施。故即使申请强制执行，在实际操作过程中仍存在许多难点。而且，最大的问题是申请法院强制执行的征收项目，法院审查时，更强调征收项目的公益性。对于非公益性项目，特别是商业项目，不能适用司法强制执行。同时，根据最高院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，只适用国有土地上房屋征收。而就金山区而言，占90%以上是征收集体土地房屋补偿。对征收集体土地房屋补偿，尽管《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第二十六条第二款规定，可以依法申请人民法院强制执行。但具体如何操作，至今法院系统未作出具体规定，上海市高级人民法院也未作相关规定。

（五）关于征收实施人员（拆迁队伍）及被征收人状况问题

目前在征收实施人员（拆迁队伍）存在没有上、下班时间，工作极度辛苦，领导又不理解，待遇也较低等情况。从事拆迁工作的人员常说，可能为了一户被征收人签订协议，需要“四皮”，即“厚着脸皮、磨破嘴皮、踏破脚皮、饿破肚皮”。这在一定程度上反映了拆迁队伍的工作现状。同时，目前的拆迁队伍存在队伍老化、文化程度不高、法律知识缺乏等情况。

关于被征收人（被拆迁人）问题，大部分被征收人还是能够以大局为重，配合征收工作的。但也存在部分被征收人认为只要跟政府或征收实施单位拖时间、谈条件，甚至提出一些无理要求。尤其是少数党员、领导干部在征收工作中，没有表现出党员、干部应有的思想境界和模范带头作用，有的甚至在某种程度上还起负面作用，提出的要求超出补偿标准，个别甚至漫天要价。他们的行为不仅拖了征收工作的后腿，还败坏了党员的形象。在金山区的征收工作中，包括亭林镇、金山工业区等均遇到过，个别被征收人及亲属甚至是政法部门的干部。

（六）关于征收补偿中其他问题

除上述所述的在征收工作中一些问题外，还有一些在实际工作中暴露的问题。包括：

1、征收基地户口迁入问题。因金山区原安置房政策以常住人口和户籍为安置房安置标准。故金山区各乡镇、工业区征收过程中，均发现户口回流迁入。如亭林红阳大型居住社区动迁基地，有几百人的户口回流迁入。

2、安置房紧缺、过渡期长的问题。由于经济发展快，征收力度大，导致安置房建设严重滞后，使被征收人在外过渡时间长。同时，安置房的价格与市场商品房价格差异大。

3、补偿标准的差异问题。譬如对离婚后无房户的认定，户口迁入人员的安置标准，违章建筑的补偿标准等，由于资金、项目要求推进的速度等不同，导致各乡镇、工业区，甚至本乡镇范围内的不同项目、不同区域的补偿标准不统一。

4、矛盾化解机制问题。在征收补偿安置中发生了纠纷，相关部门往往采用就事论事，“化钱买太平”，没有综合考虑政策因素、社会因素、经济因素及心理因素等。为维稳不计成本，对被征收人“乘机捞一把”、“拖延获利”的心态，过分满足，没有更多的办法。

另外，在征收过程中，还存在征收过程不透明，有的单位遇到矛盾和纠纷开口子情况也较普遍。

二、主要对策

对于上述存在的问题，在进行分析后，提出如下对策。

（一）尽快制定出台金山区征收补偿安置标准

根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》及《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》的规定，包括同区域新建多层商品房每平方米建筑面积的土地使用权基价及价格补贴标准、搬家补助费、设备迁移费（搬迁费）、过渡期内的临时补助费（临时安置费）、奖励费等均授权区（县）人民政府制定公布。由于金山区至今未制定出台相应补偿标准，导致目前的征收补偿安置标准仍沿用区政府金府办（2004）64、66号文规定老标准。但金山区2004年、2005年相关的涉及拆迁安置补偿的规定，随着上海市人民政府印发的《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》（沪府发（2002）13号）的废止而随之失效。

另外，根据《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》的规定，由区（县）土地管理部门下属的征地事务机构具体实施征地房屋补偿工作。并由区（县）征地事务机构与宅基地使用权或房屋所有人签订房屋补偿安置协议。但目前仍有部分乡镇或国有公司作为拆迁人与被拆迁人签订补偿安置协议。今年5月8日，金山区征地和房屋征收补偿事务中心正式挂牌成立。在区征地事务机构成立后，补偿安置协议应由金山区征地和房屋征收补偿事务中心与被征收人签订，同时应按新的补偿标准签订协议。所以，尽快制定出台金山区征收集体土地房屋补偿安置标准系金山区征收补偿安置工作的重中之重。

同时，根据上海市关于征收补偿安置的相关新规定，征地房屋补偿以合法有效的宅基地使用证、房地产权证或者建房批准文件计户，按户进行补偿。所以，根据上述规定，金山区征收补偿安置新标准的制定出台，前文所述的包括拆迁基地户口大量回流、重复安置、假离婚分户等问题均将迎刃而解。

（二）适当运用司法诉讼，加快推进司法强迁

关于通过司法途径解决征收补偿工作中出现的问题，可以按以下途径解决。

其一，根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》及《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》的规定，对于被征收人及公有房屋承租人在补偿决定规定的期限内不搬迁的，由作出房屋征收决定的区（县）人民政府依法申请人民法院强制执行。宅基地使用人或者房屋所有权人在责令交出土地的决定规定的搬迁期限内拒不搬迁的，由区（县）土地管理部门依法申请人民法院强制执行。由于金山区各乡镇、街道及工业区的拆迁基地均有一些所谓的“钉子户”，在规定的期限内不肯搬迁，有的被拆迁人已逾期搬迁二年以上，甚至更长时间。同时，这些被拆迁人漫天要价，使得拆迁实施单位无能为力。这些被拆迁人的行为严重影响了金山区重大项目、实事工程及招商引资项目的推进。有的乡镇、工业区为一个项目召开了好几次的项目推进会，无法推进的原因却一直是拆迁问题。所以，金山区法制办、房屋管理部门及土地管理部门应及时与法院进行沟通，协调司法强制执行的机制，争取通过司法强制执行，以案说法，提高公民的法律意识，带动同基地的其他人顺利搬迁。

其二，根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》的规定，“补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼或者仲裁”。当前的征收补偿工作中，有部分被征收人（或被拆迁人）签订补偿安置协议后，又反悔不交付征收房屋的钥匙，也不在约定的期限内搬离房屋。导致拆迁实施单位对此没有任何办法。对于签订协议后不肯搬迁的，若系国有土地上房屋征收，可根据所签订的协议直接向人民法院提起诉讼。如系征收集体土地房屋的，或“协议拆迁”的，建议向法院诉调中心申请调解，争取得到法院支持。如金山工业区被拆迁人李某，于2011年11月30日签订拆迁补偿安置协议，根据协议约定，被拆迁人应于协议签订后的七天交付钥匙并搬离拆房屋。但协议约定的搬迁期限到期后，被拆迁人不肯搬离。拆迁实施单位多次做工作，也不肯搬离。为此，工业区向金山区法院诉调中心申请调解。在调解中，法院委托的调解人员向被拆迁人耐心劝说，讲法说理。终于在法院调解人员的主持下，此案圆满解决，被拆迁人也按调解协议确定的时间按期搬迁。需要说明的是，对于上述案例，是在法院诉调中心调解下解决的，因目前该类案件是否属于法院的受案范围尚不明确。据了解，需待我国的“土地管理法”修订后才能明确。

（三）保证征收补偿费用足额到位

征收补偿资金到位包括两方面，即对于用于货币补偿的资金在房屋征收决定作出前（或在征地房屋补偿方案公告前）足额到位，专户存储、专款专用。同时，对于用于建设产权调换房屋的资金应及时到位。金山区目前安置房源紧缺，用于货币补偿的资金及建设安置房源的资金不及时足额到位，给征收补偿工作带来了直接的负面影响。一些重大项目、实事工程及招商引资项目资金量大、资金压力也大。保证征收补偿费用的足额按时到位，才能确保征收补偿工作的顺利进行和项目的按时推进。所以，对于征收补偿费用不能足额到位的项目，区政府不能作出房屋征收决定或不能批准征收集体土地。对于资金能够落实，征收补偿费用及时足额到位的项目，政府应给与支持。

（四）设置征收补偿机构，加强从事征收补偿工作人员的队伍建设

根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》的规定，区（县）房屋行政管理部门为本行政区域的房屋征收部门，负责组织实施房屋征收与补偿工作。《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》的规定，区（县）房屋行政管理部门组织实施本行政区域的征地房屋补偿工作。街道办事处、镇（乡）人民政府，应当配合做好征收与补偿相关工作。根据上述规定，征收补偿具体实施单位由原乡镇、街道、工业区具体实施拆迁安置补偿工作变为由区房屋、土地管理部门具体实施。征收补偿实施单位的变化，直接导致实施人员的变化。这种变化将直接导致征收实施机构的设置、人员的配备、衔接等。关于机构设置、人员配备等应由区政府与区房屋管理部门、区土地管理部门、区组织人事部门及各乡镇、街道、工业区进行协调，依法形成征收补偿的条线机构设置和相对应的工作人员。

同时，对于从事征收补偿的工作人员，《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》明确规定了应通过有关法律知识、业务知识的培训考核，持证上岗。区政府应考虑年富力强，具有一定法律知识和业务知识的人员从事征收补偿工作，在编制、待遇等方面优先考虑。

（五）建立征收补偿的监督机制

根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》及《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》的规定，市、区（县）监察机构应当加强对参与房屋征收与补偿工作及参与征地房屋补偿工作的政府、有关部门或有关单位及其工作人员的监察。而上述规定，没有对征收补偿安置工作的其他监督机制作出规定。鉴于征收补偿安置工作需要公平、公正、公开。建议金山区对征收补偿工作引人外部评价（第三方监督）机制。由群众代表、人大代表、政协委员、专业人员等组成，并由金山区政府抽调上述人员组成评价小组，对项目征收中的资料依据、安置人口认定、补偿标准、补偿费、安置房的建设等进行评估和监督，接受群众和舆论的监督。

（六）其他建议

1、减少或避免“协议拆迁”。鉴于先拆迁后征地项目可能出现严重问题，特别是无征地手续，就无司法诉讼，也不可申请强制执行。建议金山区减少或避免“协议拆迁”，而应按照《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》的规定实施征地补偿工作。

2、增加征收补偿工作的透明度，做到征收补偿政策的统一性。

目前在征收补偿中，一些乡镇、街道及工业区对于一些特殊的、法律法规没有规定的情况，往往以会议纪要、文件等形式规定了征收补偿安置标准，即所谓的“土政策”。而各地区、各阶段的规定又不仅相同，缺乏统一性。建议区政府协调相关部门，明确在本区范围内的统一标准。真正做到征收补偿安置工作的公开、公正和公平。

3、落实资金，加快安置房的建设。

金山区安置房缺口大，被征收人临时过渡周期长。这不仅使征收补偿工作难度加大，也视必造成社会的不稳定。切实落实资金，加快安置房的建设，已到了刻不容缓的地步。

4、建立风险评估机制。

《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第十八条规定了对征收项目在作出征收决定前要进行社会稳定风险评估。但《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》却没有风险评估方面的规定。建议对金山区的所有征收、征地项目均应建立风险评估机制，同时要有针对性、全面性。特别是对被征收人的结构评估，应包括人员素质、职业、年龄、文化程度、性格等

综上，金山区征收补偿安置工作存在一些问题，只要区政府及相关单位领导重视存在的问题，着力解决征收补偿安置工作的矛盾。征收实施单位及工作人员不断探索，积极推动征收补偿安置工作的发展，金山区的征收补偿安置工作必将不断规范，为金山区经济又好又快发展，为“创业金山、宜居金山、和谐金山” 作出贡献。